Ist das noch Acker – oder schon Dauergrünland?

Was Ackerland und Grünland unterscheidet

Wann gilt mein Acker nicht mehr als Acker? Für Menschen außerhalb der Landwirtschaft ist diese Frage sicherlich neu. Anders als für viele Landwirtinnen und Landwirte. Für sie entscheidet diese Frage darüber, wie flexibel eine Fläche künftig genutzt werden kann und wie viel sie wert ist.

Dauergrünland gilt als wichtig für Klima- und Umweltschutz: Es speichert Kohlenstoff, schützt Böden und Gewässer und bietet Lebensraum für viele Arten. Gleichzeitig ist Grünland ökonomisch oft im Nachteil: Es ist enger an die Tierhaltung gebunden und auf dem Bodenmarkt meist weniger wert als Ackerland.

Der ökologische Wert von Grünland wurde nicht immer erkannt: Zu Beginn der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gab es keine Fördermöglichkeiten für landwirtschaftliche Betriebe mit Dauergrünland, die Fördermittel waren an Acker gekoppelt. Vor dem Hintergrund des stattfindenden Strukturwandels in der Landwirtschaft entstanden dadurch Anreize, Grünlandflächen umzubrechen und in Ackerland umzuwandeln. Erste Reformen in 2003 versuchten diesem Trend etwas entgegenzusetzen, und zielten darauf ab, Grünland erstmals finanziell zu fördern und zu erhalten.

Rechtliche Grundlagen rund um Grünland

Im Förderrecht gilt: Wird eine Ackerfläche länger als fünf Jahre mit Gras- und Grünfutterpflanzen genutzt, nicht gepflügt und nicht in eine Fruchtfolge einbezogen, wächst sie in den Dauergrünlandstatus hinein. Und Dauergrünland darf grundsätzlich nicht umgebrochen werden.

Wer also länger Futterbau (z.B. Anbau von Ackergras oder Kleegras) auf Acker betreiben will, musste bisher vor Ablauf der fünf Jahre die Fläche umbrechen und eine Pfluganzeige stellen. Damit begann die Fünf-Jahres-Frist wieder von vorne, der Ackerstatus blieb erhalten. Aus Umwelt- und Klimasicht ist das fragwürdig, weil beim Umbruch Kohlenstoff freigesetzt und Nitratauswaschung begünstigt werden kann.

Mit der Agrarreform 2023 kam § 6 GAPKondG hinzu: Dauergrünland, das ab dem 1. Januar 2021 neu entstanden ist, darf ohne Genehmigung wieder in Ackerland umgewandelt werden. Die Regelung stellt also keine Fortführung der Pfluganzeige, sondern einen eigenständigen Regelungsansatz dar: Die Pfluganzeige ist in den betroffenen Fällen nicht mehr erforderlich ist, während gleichzeitig die Möglichkeit geschaffen wird, den Ackerstatus unkompliziert wiederzuerlangen. Ziel des Bundes war es, mithilfe dieser Regelung Pfluganzeigen zu reduzieren, unnötige Umbrüche zu vermeiden und Bürokratie zu senken. Doch wurden diese Ziele erreicht?

Genau hier setzt die Masterarbeit von Hannah Gundlach an. Sie untersucht, ob die 2023 eingeführte Regelung des § 6 GAPKondG tatsächlich zu weniger Pfluganzeigen führt und welche Rolle das Zusammenspiel von Förderrecht und Fachrecht spielt.

Die neue Regelung im Detail und Unterschiede in den Bundesländern

§ 6 GAPKondG ist eine rein förderrechtliche Regelung. Parallel dazu existiert das Fachrecht: Naturschutzrecht, Wasserrecht, Bodenschutzrecht und weitere Spezialvorschriften. Diese Bereiche haben eigene Definitionen von Dauergrünland und eigene Umwandlungsverbote und sie unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland. In ihrer Masterarbeit hat sich Hannah Gundlach dabei auf Nordrhein-Westfalen (NRW) und Baden-Württemberg (BW) konzentriert. Für einen Vergleich sind diese Bundesländer besonders geeignet, weil Baden-Württemberg beim Dauergrünland Regelungen hat, die dem Förderrecht sehr nahekommen. In NRW sind die Regelungen dagegen weniger eng an das Förderrecht angelehnt und teilweise ungenauer.

Die Arbeitshypothese lautete daher, dass die neue Regelung des § 6 GAPKondG in Baden-Württemberg häufiger genutzt wird und dort weniger Pfluganzeigen gestellt werden als in NRW.

Wie wurde das untersucht?

Die Masterarbeit kombiniert quantitative und qualitative Methoden. Für die quantitative Analyse wurden die Anzahl und Fläche der Pfluganzeigen pro Jahr im Zeitraum von 2018 bis 2025 erfasst. Statistisch (genauer gesagt mit Mithilfe von Multiplen linearen Regressionsmodellen) wurden diese Daten in R ausgewertet, um zu prüfen:

• Gibt es einen Bruch im Jahr 2023 (Einführung § 6 GAPKondG)?
• Unterscheiden sich die Entwicklungen zwischen NRW und BW?

Die Ergebnisse wurden durch Experteninterviews mit Mitgliedern des Bauernverbands Westfalen-Lippe (NRW) und Bauernverbands Württemberg (BW) ergänzt.

Was kommt dabei heraus?

Die Daten zeigen, dass in beiden Ländern die Anzahl und Fläche der Pfluganzeigen über die Jahre hinweg steigt. Die Einführung der neuen Regelung § 6 GAPKondG ändert daran (noch) wenig. Die politisch formulierte Erwartung, Pfluganzeigen zu reduzieren, lässt sich mit der Masterarbeit empirisch nicht belegen.

Im Schnitt weist NRW größere von Pfluganzeigen betroffene Flächen auf als BW. Ein signifikanter Unterschied in der Entwicklung vor/nach 2023 zwischen den beiden Ländern ist jedoch nicht nachweisbar. Trotz unterschiedlicher Landesgesetze verlaufen die Trends erstaunlich ähnlich.

Die Interviews mit den Verbandsvertretern ergänzen die statistischen Ergebnisse. Demnach spielt rechtliche Unsicherheit eine große Rolle: Für die Anwendung des § 6 GAPKondG muss die Fläche förderrechtlich zunächst zu Dauergrünland werden, auch wenn sie später wieder umgebrochen werden darf. Viele Betriebe scheuen genau diesen Zwischenstatus, weil sie befürchten, ihn irgendwann nicht mehr loszuwerden. Außerdem verstärkt die Vielzahl beteiligter Rechtsbereiche (Naturschutz, Wasser, Boden, Schutzgebiete) und Behörden (Zahlstelle, untere Naturschutz- und Wasserbehörde etc.) diese Unsicherheit. Die Pfluganzeige gilt somit trotz Umweltbedenken als „sicherer“ Weg, denn diese erhält eindeutig den Ackerstatus.

Politische Konsequenzen

Aus der Masterarbeit lassen sich mehrere Schlussfolgerungen ableiten:

Eine förderrechtliche Erleichterung wie § 6 GAPKondG entfaltet wenig Wirkung, wenn Fachrecht (z.B. Naturschutzrecht in NRW) Umwandlungen weiterhin stark einschränkt oder unklar definiert. Die Ergebnisse verdeutlichen auch, dass Regelungen zum Dauergrünlanderhalt nicht isoliert betrachtet werden können. Ihre praktische Wirkung hängt maßgeblich davon ab, wie sie mit bestehenden fachrechtlichen Vorgaben sowie mit den ökonomischen Rahmenbedingungen landwirtschaftlicher Betriebe zusammenwirken.

Aus Sicht der Autorin ist fraglich, ob es sachlich nötig ist, dass jedes Bundesland eigene Definitionen und Regeln für Dauergrünland hat. Klarere, bundesweit einheitliche Vorgaben könnten helfen, Rechtsanwendung zu vereinheitlichen und willkürliche Unterschiede auf verschiedenen Ebenen (z.B. Bundesländern oder Kreisen) zu verringern.

Warum das Thema relevant bleibt

Agrarpolitik befindet sich in einem ständigen Spannungsfeld. Wie lassen sich Klima- und Umweltschutzziele mit betrieblicher Planungssicherheit vereinbaren? Wie setzt man die entsprechenden Anreize für ökologische und ökonomisch nachhaltige Landwirtschaft? Und wie kann man komplexe Regelwerke so gestalten, dass sie für Behörden und Betriebe handhabbar bleiben?

Die Hohenheimer Masterarbeit von Hannah Gundlach leistet zu diesen Themen einen Beitrag, indem sie zeigt, dass Vereinfachungen ohne klare, abgestimmte Rahmenbedingungen in der Praxis oft verpuffen.